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Presentación
Aunque el importante tema de la interpretación, será abordado al analizar el Art. 28 de esta Ley 80, con el fin de entender de qué se trata el actual artículo, es necesario hacer desde ya una aproximación a este concepto.
Interpretar consiste en la labor de buscar y encontrar el sentido de una norma de naturaleza jurídica y, ya que en cada contrato las partes establecen una normas de contenido jurídico, entonces, resulta, no solo válido, sino necesario, que se interpreten las normas por medio de las cuales ellas han regulado su relación.
Toda norma, toda cláusula es susceptible de ser interpretada. Sin embargo la tarea de interpretar puede ser más o menos intensa según sea la oscuridad o claridad de la norma, pudiéndose establecer una relación inversamente proporcional, según la cual, a mayor claridad de la norma, menor será el esfuerzo para encontrar significado a lo que se dijo.
Las normas del contrato son dispuestas a partir de la voluntad expresada por los contratantes y, por ello al al desentrañar el sentido, se debe encontrar qué fue lo que quisieron o persiguieron los negociantes al establecer el clausulado y, en esa medida, todo indica que quienes mejor pueden concluir cuál es el sentido de ellas, son quienes precisamente forjaron la normatividad del respectivo negocio a través de sus acuerdos.
Sin embargo, existen ocasiones en que las partes, por desencuentro, por defensa de los propios intereses o por mero capricho, no pueden ponerse de acuerdo sobre el sentido de una cláusula, sobre el qué fue lo que se quiso decir al redactarla, entonces procede buscar remedio a dicha situación.
Si esto acontece en el derecho privado, el desencuentro interpretativo seguramente terminará en un litigio ante el poder judicial o habrá una situación insoluta que de algún modo lleve el contrato al fracaso. Pero si esto acontece en el mundo del contrato estatal, entonces la Ley, da a la Entidad Estatal la prerrogativa de que imponga su criterio interpretativo por medio de un acto administrativo.
Así, ante la imposibilidad de que las partes logren criterio unánime sobre cuál es el significado de una o varias clausulas, entonces, la Entidad queda con la facultad exorbitante de interpretarlas de manera unilateral, y se dice exorbitante, pues esta prerrogativa es extraña a las reglas del derecho privado y ciertamente pone en pie de desigualdad al contratista frente a la Entidad, en aras del interés público, de la prestación del servicio y del logro de las finalidades de la contratación.
Detonante y momento:
El detonante, en este caso la situación de hecho que da lugar a la aplicación de la cláusula es la discrepancia que surge entre las partes al interpretar una o varias de las cláusulas del contrato; pero la posibilidad de emitir el acto unilateral está sujeta a un límite de competencia temporal que solo está otorgada para el lapso en que transcurre la ejecución del contrato, lo que implica que no puede ser utilizada antes del cumplimiento de los requisitos de ejecución, ni después de la fecha en que finaliza el plazo de ejecución, por lo cual sería inválida y pasible de nulidad un acto de interpretación unilateral emitido antes del inicio de la etapa de ejecución o luego de vencido el plazo.
Lo anterior, sin que se pueda perder de vista que existe necesidad del acto unilateral cuando la discrepancia sobre el sentido de la estipulación puedan conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer con el objeto contratado, asunto por el cual, dentro de las motivaciones del acto es preciso manifestar el porqué la otra opción -la de no hacer la interpretación unilateral-, llevaría a la parálisis o afectación.
Análisis de la Corte Constitucional
El Art. 15 de la Ley 80 fue sometido a juicio de constitucionalidad, al final del cual, la Corte se pronunció por medio de la Sentencia C-1514-2000, en la que en argumentos centrales, expresó:
«El demandante considera, siguiendo lo estipulado en el Código Civil, que en materia de contratación pública las partes se encuentran en igualdad de condiciones y, por lo tanto, resulta desproporcionado que a una de ellas se le confiera la competencia para interpretar unilateralmente el contrato.
(…) La norma acusada autoriza a la administración para interpretar unilateralmente contratos celebrados por la administración. La misma disposición señala dos requisitos concurrentes para que proceda el ejercicio de la cláusula: que las disposiciones objeto de interpretación “puedan conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer” con el contrato y, que exista un intento de acuerdo previo. Es decir, la ley únicamente autoriza a la administración a interpretar unilateralmente las cláusulas de un contrato si, a la falta de un acuerdo con la contraparte, se compromete la realización de algunos fines estatales: prestar un servicio público. En resumen, solamente procede a fin de asegurar el cumplimiento de un mandato constitucional: “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional” (C.P. art. 365).
La Corte considera que la interpretación unilateral, en los términos del artículo 15 de la Ley 80 de 1993, resulta razonable, pues con el objeto de asegurar el cumplimiento de un mandato de la Constitución, el legislador ha autorizado a la administración para que, dadas las circunstancias previstas en la disposición, la prestación de los servicios públicos (elemento de su eficiente prestación) no se vea interrumpida mientras se resuelven las diferencias entre la administración y el contratista sobre la ejecución del contrato. Debe tenerse en cuenta, además, que la ley ha previsto que el contratista tiene el derecho de solicitar “que la administración les restablezca el equilibro de la ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables a los contratistas” (Ley 80 de 1993 artículo 5° inciso 2 del numeral 1°, artículo 14 numeral 1), con lo cual resulta claro que el interés económico del contratista se ve preservado frente a las decisiones de la administración.
En estas condiciones, de otra parte, no se aprecia que la interpretación unilateral implique violación del principio de economía (C.P. art. 209), pues indudablemente resulta más “económico” para los fines estatales, garantizar la normal prestación de los servicios públicos, que sujetarlos a las decisiones judiciales, cuya competencia, sea del caso advertir, no se elimina por el ejercicio de la mencionada facultad.»
Necesidad de intentar la interpretación bilateral
(…)»frente al procedimiento aplicable para la interpretación, modificación y terminación unilaterales, teniendo claro que no se trata de sanciones y que no obedecen a circunstancias de incumplimiento del contratista, ni generan algún tipo de sanción o inhabilidad, no se les aplica el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. (…) No obstante, es oportuno recordar que la Corte Constitucional en la sentencia C-300 de 2012, destaca lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto del 13 de agosto de 2009, sobre la modificación unilateral del contrato estatal y la necesidad de tratar de llegar a un acuerdo con el contratista antes de realizar la modificación de manera unilateral:
En el caso colombiano, la modificación puede ser fruto de un acuerdo de voluntades o de una decisión unilateral de la entidad contratante en ejercicio de su función de dirección del contrato. En este sentido y en relación con la interpretación del artículo 16 de la ley 80, la Sala de Consulta aseveró:
“Un comentario inicial de este artículo consiste en distinguir entre las situaciones que permiten la modificación del contrato y los procedimientos para hacerlo. Las situaciones son la paralización y la afectación grave del servicio público, y los procedimientos son dos: el común acuerdo, y el acto unilateral si no se obtiene aquel. No existe una reglamentación en la ley para buscar el acuerdo, de manera que las partes pueden convenirlo, bien sea en una cláusula del contrato o cada vez que fuere necesario. Cabe anotar que, a pesar de su claridad, esta norma generalmente se interpreta y comenta bajo la exclusiva óptica de una potestad excepcional y por lo mismo unilateral, dejando de lado los necesarios análisis de la posibilidad de convenir modificaciones”.
(…) Partiendo de este planteamiento jurisprudencial y de lo que señalan los artículos 15 y 16 de la Ley 80 de 1993, es posible concluir que las cláusulas excepcionales de modificación e interpretación unilaterales solo aplican en la medida que no se llegue a un acuerdo con el contratista. Por tanto, existen dos procedimientos: i) el procedimiento para el acuerdo común de modificación o interpretación bilateral; ii) el procedimiento para la expedición del acto administrativo en caso de que la modificación y la interpretación no se logre de común acuerdo.
Para el procedimiento de común acuerdo no hay una reglamentación en la ley, por lo que las partes podrán convenirlo en el contrato o cada vez que sea necesario. En todo caso, se debe tener en cuenta que los contratos estatales son solemnes, por lo que deben constar por escrito (…) De igual manera, las modificaciones al contrato deben cumplir con dicha formalidad, es decir, hacerse por escrito.
Ahora bien, para el segundo procedimiento, el cual aplica en caso de que las partes no lleguen a un acuerdo para modificar o interpretar el contrato, la entidad estatal procederá… mediante acto administrativo motivado, para lo cual es importante que la entidad deje debidamente documentado el intento de llegar a un acuerdo, pese a que este haya fracasado. Ahora bien, para la expedición del acto administrativo se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en lo establecido en el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 y en los artículos 2 y 34 del CPACA.»